主流的国际关系理论研究对国际组织角色作用的发挥没有给予应有的重视，提供的治理方案较少。理想主义者抱有乌托邦式的幻想，渴望建立国际联盟，通过无政府组织来实现国际社会的和谐。新自由主义者强调国际组织在国际领域的治理能力，却缺少对国际组织自主性的把握。现实主义者认为，国际组织是在霸权国家的控制下产生的，研究范围也基本停留在国际组织的幕后操纵者——霸权国家。建构主义者开始考察国际组织的行为，关注国际组织的功能和效应。在面对全球公共卫生问题时，各个国家拥有超越于本国利益之上的共同利益，可能面临着一荣俱荣、一损俱损的局面。利益与共的召唤要求我们加强国际合作，在国家合作的基础上，充分发挥国际组织的角色作用来解决全球公共卫生问题。

（一）全球公共卫生危机治理对国际组织的需求 

2005 年，新修订的《国际卫生条例》提出“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern）这个概念，并把它定义为“通过疾病的国际传播造成对一些国家的公共卫生风险，各国可能需要采取协调一致的应对措施的不寻常事件”。 自 21 世纪以来，恶性病毒带来的全球突发性公共卫生危机事件不断。恶性病毒多数源于动物，再传播到人体，具有极强的传染性，还可以通过人际交往相互传播，传染范围广泛，与各个领域相互关联，对整个世界人民的生命安全和社会安定都造成严重威胁。 截至 2022 年 4 月 20 日，全球已向世界卫生组织报告了 504,079,039 个新冠肺炎确诊病例，其中包括 620 多万人死亡。 全球公共卫生已经陷入危机。

（二）国际组织是全球公共卫生治理的重要参与者 

国家是全球公共卫生治理体系中的主体，但仅凭国家力量难以解决全球性的公共卫生危机。主流的国际政治理论忽视了国际组织的本体作用。迈克尔·巴奈特 (Michael Barnett)、马萨·费丽莫 (Martha Finnemore) 等学者从社会制度主义出发，指出国际组织拥有强大的自主性。凭借着自身头衔，国际组织拥有独立于其他主体的权威。 国际组织虽然由各成员方组成，但不会盲目地完成成员方交给它的任务，而是有选择性地根据自身利益偏好来实施一些符合自身组织文化的行为政策。国际组织虽然会受到大国的影响，在政治博弈下陷入困境，但这并不意味着国际组织就会完全被部分主权国家所掌控，而不能发挥其应有作用。区域性的国际组织在面临全球公共卫生问题时都发挥了不可小觑的作用。 事实上，在当代全球治理过程中，世界卫生组织和世界银行等全球性国际组织作为融合各国参与国际政治的重要组织机构，在解决全球性问题中更是发挥着重要作用。

世界卫生组织和世界银行作为全球性的国际组织，在国际社会中扮演着重要角色，并且二者联系紧密，相互间开展资源互换与交流合作等互动。沃尔夫·迪特·埃贝魏因（W. D. Eberwein）与易福思·谢梅尔（Y. Schemeil）提出，角色合作与竞争是国际组织间关系的两种最基本的状态，但在这两个端点之间还存在着其他类型，如协作、联合和协调等。竞争主要表现为国际组织以捍卫自己的权限或以损害其他组织的方式来扩大自己的职权；协作是指组织间被迫做出的相互调整；联合是指组织相互形成更加牢固的关系来共同完成项目；协调强调同属于某一国际机制下的组织间开展的联合活动；合作是指国际组织基于彼此相互依赖的认知，为解决长远问题而进行的组织资源与能力的汇聚。 世界卫生组织与世界银行在竞争与合作中实现全球抗疫共赢。

（一）角色竞争 

世界卫生组织是全球唯一的政府间国际性卫生组织，其职能广泛，在公共卫生领域发挥着主导协调的作用。世界卫生组织在长期的抗疫过程中形成了疫情防控的常态化认识，并拥有较先进的思维模式。然而，世界卫生组织缺乏专门的资金渠道，因此缺少可以用于国际卫生条例规定的卫生能力建设方面的资金。截至2021 年 12 月底，世界卫生组织突发事件应急基金对新冠肺炎疫情的资金投入仍然有限。2020—2021 年的双年度预算报告指出，脊髓灰质炎、规范性工作、提升国家能力这三大领域作为重大的预算增项，分别增长了 2.27 亿美元、1.08 亿美元及 1.32 亿美元。 世界卫生组织的预算重点仍然集中在传统的卫生工作领域。在应对突发情况时，世界卫生组织迅速做出战略调整的空间限度很小，对突发领域的投入力度不够。而新冠肺炎疫情暴发至今，世界银行已部署上千亿美元的资金用于减缓疫情冲击，并计划在 2022 年年底前为全球 50 多个中低收入国家提供200 亿美元的资金来帮助其应对疫情危机，协助相关国家采购和发放疫苗。世界银行一直在向众多发展中国家提供资金援助，积极采取措施来帮助发展中国家应对公共卫生危机带来的社会、经济等各个方面的消极影响，有关措施包括：提供专项资金，为发展中国家提供检测和治疗服务，加快免疫接种系统的建立，改善贫困国家的医疗卫生系统等。 新冠肺炎疫情暴发期间，世界银行对世界卫生组织在全球公共卫生治理领域的主导地位挑战加剧。

（二）角色合作 

世界卫生组织与世界银行在新冠肺炎疫情防控的诸多领域也展开了充分合作。首先，世界卫生组织、世界银行以及各国际组织及时分享疫情信息，开展协调合作，推动联防联控统一战线的达成，分享有效的抗疫经验与措施等。新冠肺炎疫情暴发初期，世界银行就立刻协同各国团队、世界卫生组织以及其他国际合作伙伴，编制了全球新冠肺炎疫情紧急卫生响应方案，并积极召开疫情防控交流会议，分享抗疫经验。其次，世界卫生组织与世界银行不断加强在药物、疫苗、试剂检测等方面的合作，推进疫苗的公平分配。世界卫生组织全程跟踪疫情发展实时动态，提供准确的疫情信息，为疫苗生产提供有力的技术支持并相继通过了中国国药、北京科兴等疫苗，推动新冠肺炎疫苗的全球获取。早在 2020 年 3 月，世界银行就成为开始思考新冠疫苗快速研发和推广使用的首批组织之一。它还召集主要合作伙伴就新冠肺炎疫苗面世后发展中国家的公平获取议题展开讨论。再次，世界卫生组织与世界银行发扬人道主义精神，向有需要的国家和地区提供及时帮助和基本服务。世界卫生组织参与了联合国启动的《2019 冠状病毒病全球人道主义应急计划》，为南美、非洲等地提供实验设备和医疗物资。 在一个总额超百亿美元的快速援助方案中，世界银行提出把其中的 60 亿美元用于支持非洲政府，帮助贫困国家更好地应对新冠肺炎疫情并促进经济复苏。世界卫生组织与世界银行共同帮助发展中国家有效应对疫情，提高国家对疾病的防控能力和对突发性公共卫生事件的应对能力。

（三）竞合治理角色趋势凸显 

为解决全球公共卫生问题，国际组织之间进行协作联合，形成更加牢固的合作关系。世界卫生组织与世界银行在全球公共卫生治理中通过有序竞争和有效合作实现了二者的协同治理，为共同抗击疫情做出重要贡献。为了有效应对疫情，世界银行与国际货币基金组织、世界贸易组织和世界卫生组织联合建立一个特别工作组，助力推进疫苗供应，加快部署和交付疫苗。四大组织负责人呼吁各政府领导人及时采取行动，发挥各自优势，提供资金和技术、知识信息等各个方面的支持，团结互助，共同终结新冠肺炎病毒大流行，避免病毒再度变异变强进而破坏全球经济复苏，威胁社会稳定。 

世界卫生组织与世界银行之间的竞争与合作需要建立更完善的互动机制，通过制度的建立更好地为二者互动谈判提供信息交流的机会，实现信息共享。世界卫生组织与世界银行在同一信息资源的基础上进行有效沟通，从而达到谈判的效果。同时，通过制度约束，进一步强化政府监控，推动国家履行承诺，约束国家行为，规范国家义务，通过制定可靠的国际协议对国际事务进行合理预期，在预期范围内尽量避免争端的发生，同时为矛盾的解决提供示范性操作，有序开展合作，为国际社会营造和平稳定的氛围。

（一）国际组织互动的机制构建 

当一个机制的发展、运行、效力和结构被另一个机制的规则和项目广泛影响时，机制互动就产生了。奥兰·扬（Oran R. Young）把机制间互动分为“垂直型互动”（Vertical Interplay）和“水平型互动”（Horizontal Interplay）两种。在垂直型互动过程中，机制间存在着严格的等级划分，它们共同围绕最高目标开展互动，以合作为主，彼此之间不存在竞争关系。在水平型互动中，机制之间地位平等，彼此需要依据目标是否兼容来自主决定是合作还是竞争。 国际机制形成了复杂而非中心化的水平型互动，其特色在于相互独立，能够在国际秩序的其他部分遭受重创的情况下生存下来，也有可能会出现机制交叠甚至是机制松散的问题。同时，奥兰·扬还对机制间的关系进行了分类，将其分为嵌入式机制（Embedded Regimes）、嵌套式机制（Nested Regimes）、集束式机制（Clustered Regimes）和交叠式机制（Overlapping Regimes）四类。嵌入式机制强调局部服从整体以及机制嵌入整体的制度安排，而整体的制度安排大体以社会深层次结构的原则和惯例为主。比如，国际机制首先要遵守联合国维护世界和平的规章制度。嵌套式机制是指把一些具体的内容套入更加宽广的制度框架之中。比如，把一些议定书嵌套进公约框架的制度安排中。集束式体制是指体制的结合并最终形成一揽子制度。例如，把航行、渔业、深海开采等功能不同的条款结合在一起，最终形成 1982 年的《联合国海洋法公约》。交叠式机制是体制联系中的一个独立范畴，它强调各机制虽然最初成立的目的不同，并且在很大程度上彼此无关，但事实运作过程中仍有交叉，最典型的就是贸易和环境领域的机制之间相互交叉。 本文提到的世界卫生组织和世界银行就是交叠式的国际机制，二者在一定范围内彼此无关，但在全球公共卫生治理过程中又交互影响，彼此之间的合作交往带来了不同的互动实践。

（二）国际组织互动的机制表征 

奥波斯赫（Obertur）和格林（Gehring）认为，一个制度如果影响了另一个制度的发展和表现就是制度互动。我们主张通过这种因果关系来探究其中的影响因素及其相关影响情况。在规范的抽象性分析基础上，制度可以分为自变量和因变量，再对两个变量进行细分，又可以分为源制度（Source Institution）、目标制度（Target Institution）以及联系两个制度之间的单向因果路径（Unidirectional Causal Pathway）。 这也表明，发生互动的两个国际制度必然会满足两个特征：某一国际机制的确对另一个国际机制施加了可以观测的影响；这种影响力的作用路径是可识别的。这意味着国际制度的研究不再停留在描述现象层面，主要体现在动态的影响过程中。没有互动带来的因果关系就无法识别互动的产生。 由此，奥拉夫·斯托克（Olav Stokke）主张通过观察国际机制有效性来判断两个国际机制互动的影响。他将国际制度间的互动分为三种：首先是效用互动，即某个国际制度所制定的规则或承担的项目会改变另一个国际制度中的行为者的行为成本或者收益；其次是规范互动，即一个制度可能会加强或者挑战另外一个制度规范的强制力；最后是观念互动，观念互动是学习的过程，国际制度可以通过吸引国内外对某个问题的政治注意力、提供解决问题方案的方式来提升另一个国际制度解决问题的能力。 效用互动强调对参与国际组织的行为者——国家的影响，观念互动和规范互动强调国际机制间的互动关系。

（三）国际组织互动的机制实践 

世界卫生组织与世界银行在观念互动过程中实现了有效合作，在卫生长效机制建设中推动了各成员方的基础能力建设，在实现全民健康覆盖的项目中把世界卫生组织的治理框架和世界银行的经济优势结合起来，推动了全球卫生事业的发展，但世界银行在提供资金支持的同时，还为发展中国家提供了技术援助，其服务范围也在慢慢扩展至卫生、健康等多重领域，这对世界卫生组织的地位构成了一定的威胁。因此，需要协调二者之间的合作与竞争关系，共同致力于解决全球公共卫生危机，推动全球卫生健康共同体的构建。

1.观念互动 

观念互动是一个不断学习的过程，表现为在解决同一问题的过程中，国际制度通过学习另一制度来提高自身解决问题的能力。斯托克指出，如果两个机制所要解决的议题存在重叠，那么，两个机制之间就会出现观念性的制度互动现象。在共同目标带来的共同观念基础上，世界卫生组织在卫生体系、疾病预防、监测和应对方面发挥积极作用；世界银行也以促进发展，推动全球公共卫生治理，解决贫困问题为首要目标。随着全球化的发展和治理实践的深入，世界银行的行动理念逐渐发生变化，活动范围由经济慢慢扩展至卫生、健康等多重领域。1968年，罗伯特·麦克纳马拉（Robert Strange McNamara）在就任新一届世界银行行长时指出：“世界银行不能仅作为一个金融机制而存在，更要成为一个真正的发展机构。”要促进发展就要加大对公共卫生领域的投入力度。2014 年，埃博拉疫情暴发，世界银行将疫情应对与经济发展问题相结合并设法拟定应急方案，预先准备好资金协议，一旦危机爆发，立即启动协议，以此来对埃博拉疫情议程施加影响。2018 年 5 月，全球防范工作监测委员会会议正式启动并发挥作用，这个会议由世界卫生组织和世界银行集团共同召集，负责防范监测全球突发卫生事件。2019 年 9 月，世界卫生组织和世界银行又联合创建了全球应急准备监测委员会，委员会的首份年度报告就指出各级领导者要保持警惕，肩负责任，各个国家应该共同携手行动来避免危机的暴发。 世界卫生组织与世界银行在观念互动的基础上开展的学习合作为应对世界疫情做出了重要贡献。为有效应对新冠肺炎疫情危机，世界卫生组织制定了详细的应对指南，并不断帮助各国实施具体的行动计划。行动计划所需的资金不仅来自世界卫生组织，世界银行也承诺为各国提供一定的资金来解决卫生危机。 为支持世界卫生组织并提高疫情危机应对能力，世界银行对世界卫生组织实施的活动进行直接资助，在世界卫生组织开展的“新型冠状病毒战略防范与应对方案”活动上，世界银行直接捐款 3200 万美元。

2.规范互动 

规范互动强调一个制度对另一个制度的挑战作用。进入 21 世纪，世界银行对世界卫生组织的挑战加剧。世界卫生组织在 1978 年的阿拉木图会议上提出了初级卫生保健的目标。标准设定很高，但是由于缺乏具体的计划实施方案和衡量标准，导致世界卫生组织在实际操作过程中缺少实际执行力，缺乏战略高度的支撑，最终造成行动迟缓、投入乏力，随即遭到了各国资助者的控诉。而此时的世界银行开始在卫生领域崭露头角，发展势头强劲。例如，联合国儿童基金组织曾在有关疫苗接种的项目上终止了与世界卫生组织的合作，转而向世界银行抛出橄榄枝，而后又在“新自由主义”的医疗服务问题上与世界银行达成协议。20 世纪 90 年代，苏拉特疫情暴发，世界卫生组织又受到了来自联合国儿童基金会和世界银行等组织巨大的角色挑战，对此需要不断调整自身定位，积极倡导新的议程。

世界卫生组织由于其自身机制存在一定的局限性，在全球公共卫生治理过程中，难免受到来自发达国家的压力而无法进行更多的融资活动。与世界卫生组织相比，世界银行的融资渠道更广泛，通过自身灵活的运作方式，世界银行能够从资本市场获得大量资金。20 世纪 80 年代，世界银行第一次向卫生领域提供贷款，应对艾滋病传播风险是其发挥自身优势参与的第一个全球性的卫生问题。20 世纪 90 年代初，世界银行凭借自身的融资能力，其运行的健康贷款超过世界卫生组织的总预算，一跃成为国际卫生领域的主导力量。世界银行在涉及资金领域开展的活动中拥有绝对的话语权。即使在国家内部面临问题威胁时，世界银行依旧可以通过其资金优势对国家施加影响，以国内政治民主化和经济自由化变革为条件，为国家提供结构调整贷款，即使受到质疑，它仍然能够通过贷款项目中的各类进度考核与评价指标来影响国家事务。

3.协作、联合与协调 

全球治理中的合作建立在协商的基础上。俞可平指出，全球治理的理念是“各国政府、国际组织、各国公民等通过民主协商与合作的方式来最大限度地增加共同利益”。 协作、联合、协调体现在国际社会中各行为体之间相互平等，通过谈判对话的方式进行有序竞争和有效合作。建立在协作、联合、协调基础上的国际组织能够坚持共赢理念，推动国际公共卫生问题的解决，推进全球治理新进程。全世界 11 个主要卫生和发展组织的领导人在 2018 年 10 月 16 日召开的国际会议上曾指出，要寻找新的合作方式来推动联合国实现可持续发展目标。由此，比尔和梅琳达 • 盖茨基金会、世界银行集团、世界卫生组织等国际组织在加强初级卫生保健，实现可持续发展目标的过程中也在不断深入地开展协作。

（一）确立利益分配机制，有效保障秩序公正 

机制互动会带来市场化的竞争，造成利益分配不均。若各成员方以自身的绝对利益为首要标准参与全球公共卫生治理，那么，发达国家会不断扩大自身利益，挤压发展中国家的利益，最终不可避免地造成国家间的不平等现象，国家之间的不平等又会带来国际机制的不平等。因此，推动建立国际互动机制需要对国际组织背后的国家权力进行约束，强化国家的责任意识，确立好国家的利益分配原则，提高国际机制的规范性，有效保障秩序公正，引导卫生治理体系回归规则领域，保持国际机制的独立性和权威性。在合理的利益分配基础上再开展国际组织间的有效互动，通过建立相关的机制，构建一个专业的机构专门负责具体的对接事务，实现两个国际组织的对接，解决最基本的互联互通问题，由国家政府、国际组织秘书处等单位进行信息交流工作，在行政机制的许可的条件下，对各个国家和国际组织在同一领域开展的合作进行一般性授权， 指定某一单位开展合作，定期进行审查，保障合作制度的实施。国际组织应该将公共卫生相关信息公开透明地向国际社会展示，把国家与国际组织联合起来，实现共同利益。以世界卫生组织为例，作为联合国下属专门机构的世界卫生组织，其权威性体现在技术规范领域。要保证世界卫生组织的专业性和独立性，就要依据《联合国宪章》采取行动，不受成员国的权力束缚，在发展过程中进行相应的制度调整与改革，更好地适应环境变化，强化国际组织的号召力和影响力，号召成员国积极参与行动，共同维护全球公共卫生安全。

（二）建立监督评价机制，明确责任与分工 

建立监督评价机制是规范多元国际组织行为、提高国际机制互动运行效率、推广成果运用的重要保障。通过对互动运行过程及最终成果进行监督和评价、进一步反馈，能够发现主体在互动中存在的突出问题，找到影响互动机制发挥作用的重要因素，进而提出改进策略，为后期的战略布局、规划调整和项目合作奠定基础。明确好多元主体各自的工作领域，分工能够使各个区域或者组织发挥资源、要素等方面的优势，把各个领域的优势结合起来实现效率的最大化，更能落实责任，推动有效治理。国际组织在实际运作过程中联系密切，同一问题领域有多个机制参与，往往缺乏明确的规则界定。为避免恶性竞争带来的争端现象，在建立全球化的统一框架时，要合理划分组织间的权责界限，明确各自的职责与义务。例如，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》就曾指出，世界银行主要负责有关资金支持和技术援助相关的工作，世界贸易组织主要负责有关仲裁和强制执行相关的工作，二者分工明确，共同解决相关卫生问题。在全球公共卫生问题的治理中，国家与国际组织各自发挥重要作用。世界卫生组织的资金来源首先是会员缴纳的会费，其次是通过成员国或其他国际组织、基金会、企业或个人的捐款等。因此，各成员国应主动缴纳会费，积极响应号召，国际组织应积极开展公共卫生治理问题研究，尽力提供资金、管理技术等各方面的资源，世界银行以经济支持为主，世界卫生组织以技术、专业领域的服务为主，各自履行职责义务。

（三）制定沟通协商机制，妥善处理合作中的矛盾 

国际组织在全球公共卫生治理的过程中，要在探讨问题、建立相互间信赖关系的基础上达成合作共识，从而推动互动机制的构建。双方基于开放包容的心态展开沟通与对话，就互动合作过程中存在的意见和分歧进行商讨最终达成一致，形成常规或非常规的机制，这就是沟通协商机制。在国际层面上，通过直接对话的形式能够有效减少交流障碍，相互间凝聚共识。在争端解决、信息共享、战略对接等问题上采取对话会晤、合作论坛等沟通协商形式，最终形成合作备忘录、合作纲要等具体合作文件。开展对话协商，推进国际组织间的增信释疑工作。国际组织任何一方的疑虑都有可能对双方的合作产生不利影响，所以国际组织之间的信任建设至关重要。在二者之间的合作项目上要保持透明度，化解国际组织之间的顾虑，建立形式多样的协商机制，加强政策沟通，强化合作认知。国际合作涉及多主体、多领域和多层次，合作方虽各具优势，但不可避免会有重合，而国际社会又没有统一的立法。因此，国际组织在解决问题的过程中，虽然不能像国家一样，拥有政府与法律对其行为进行约束，但可以采取组织间协商的方式，通过协商谈判解决问题，减少争端带来的恶意竞争事件导致的合作成本提高、各领域国际法律规制之间的冲突等问题。在全球框架内设立一个统一的协调机制，通过沟通协商减少国际组织之间的摩擦，形成整体和全局意识，共同推动构建人类卫生健康共同体。

（四）形成激励动力机制，推动常态化合作 

从机制互动的具体内容来说，要从低敏感领域入手，由易到难。相对小领域的项目更容易收获早期成果，以点带面，由小到大，通过合作带来的现实利益激励国际组织实现在更多项目上的互动合作。需要注意的是，近年来公共卫生健康事件的爆发显示出国际组织在公共卫生治理中还存在的许多不足，未来要着重加强国际组织之间的医疗卫生合作，建立疫情联防联控体系，建立健全突发公共卫生事件的应对处置体系。以民生项目和制度文化交流为重点，加强组织之间的人员往来，可以通过组织之间的人员互换、定期开展交流活动，提高国际组织相互之间文化和制度的认识，从而实现更好的合作。机制互动屡见不鲜，但我们要充分利用机制之间的互动来解决机制原有的问题，避免机制之间的相互抵消，从而建立机制间常态化的互动合作模式。复合相互依赖性是国际社会的普遍特征，加强国际组织间的相互合作是必然。然而，过去公共卫生领域发生的情况大部分都是“危机推动型”，也就是说，只有危机来临时国际组织才开展相应合作，很少进行有效预防。因此，未来在全球公共卫生治理中要形成常态化的合作意识。培育合作意识的关键在于满足合作需求，以推动实现人类卫生健康共同体为共同目标，致力于构建卫生领域的长效合作机制，摒弃绝对的主权观念，通过相应的政策支持，进行合理的信息沟通，行动上相互配合，进行务实合作，尽可能将国家利益与全球利益统一起来，有效预防全球性公共卫生事件，为追寻人类健康的共同目标不懈奋斗。 

国际组织之间的机制互动为国际问题的解决提供了新思路和新路径，但也给国际组织带来了挑战。为此，要加强国际组织之间、国家与国际组织之间以及国家与国家之间的合作，发挥各自的角色功能，各主体联合起来，在各自的优势领域发挥更大作用，进行利益互补，同时要避免恶性竞争，合理布局，减少机制重叠现象。在同一问题领域进行协商处理，加强合作，创新合作路径，保持机制的权威性和独立性，降低国际格局变化带来的风险。

注：本文选自《区域与全球发展》（2022第4期），第57—74页。由于篇幅所限，参考文献及注释已省略。