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国际论坛 | 新冠疫情下的海外中国公民合法权益保护

2021/02/25

【内容提要】 新冠疫情之下，海外中国公民的人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、正常教育权及回归祖国权等均受到了不同程度影响。“以人民为中心”的指导理念和“内外联动，集中力量办大事”的体制优势是我国海外公民合法权益保护的有力保障。疫情不仅放大了海外中国公民合法权益保护原本面临的一些挑战，更带来了新问题。保护的任务更为复杂艰巨，对外需应对污名化带来的舆论压力，对内面临着平衡海外公民合法权益保护需求和国内疫情防控要求的难题。海外中国公民合法权益保护的资源和手段有待丰富和拓宽。为此，应积极提升国际话语权，讲好中国抗疫故事，有效应对污名化问题；在采取有关疫情防控措施时，充分做好舆论铺垫及公众解释工作，尽量减轻社会压力；除增加外交人员编制外，还应创造更多机会，鼓励非政府部门参与；提升海外中国公民通过多种方式如商业途径和法律手段维护海外公民合法权益的意识和能力。

【关键词】 海外中国公民；合法权益保护；领事保护；新冠疫情

【作者简介】 夏莉萍，外交学院教授、北京对外交流与外事管理研究基地研究员；许志渝，外交学院外交学专业 2020 级博士研究生。

随着中国对外开放的不断深入，“走出去”的中国公民人数越来越多，海外中国公民合法权益保护的重要性凸显。党的十九届四中全会明确指出，要“构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全。”新冠疫情是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界是一次严重危机和严峻考验。疫情不仅威胁国内人民的生命安全，也影响海外公民的各项合法权益。

学术界已有相关研究成果基本从领事保护的角度展开论述，研究重点在于疫情之下领事保护实施的具体情况及面临的挑战。领事保护是指派遣国的外交领事机关或领事官员，在国际法允许的范围内，在接受国保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为。领事保护是保护海外公民合法权益的手段之一，此外，还包括法律途径和商业方式等。本文的研究重点为海外中国公民合法权益保护问题，例如，疫情之下，海外中国公民合法权益具体受到哪些影响？对此，采取了哪些保护措施？对海外中国公民合法权益的保护有何优势和不足？应如何改进？

尽管包括宪法在内的不少法律法规都规定要保护海外中国公民的合法权益，但对于合法权益究竟包括哪些具体内容，却无一致看法。根据外交部领事司编写的《中国领事工作》，海外中国公民的合法权益主要包括人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人道主义待遇等以及当事人与中国驻当地使领馆保持正常联系的权利。结合疫情下海外中国公民合法权益受影响的情况，本文论及的海外中国公民合法权益主要包括人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、正常教育权及回归祖国权等六方面。

一、新冠疫情对海外中国公民合法权益的影响

我国海外公民群体规模庞大。2019年，中国内地居民出境人次达 1.7 亿。据不完全统计，截至2019年年底，海外中资企业 5 万多家，留学人员约 140 万，劳务人员约 66 万，华侨 600 多万，此外，还有大量企业商贸人员、游客及临时出国人员等。疫情之下，海外中国公民的各项合法权益均受到不同程度的影响。

（一）

人身安全和财产安全

部分国家抗疫不力，导致民众感染风险增大。一些国家的政府未能正确认识疫情的严重性，在是否佩戴口罩、采取居家隔离等问题上犹豫不决，错失了最佳控制时间。比如美国公共卫生顾问安东尼·福奇（Anthony S. Fauci）证实，他和同事在 2020 年2 月份曾建议政府采取社交隔离措施，但被拒绝了近一个月。同时，有些国家急于复工复产，造成大面积人员感染，民众游行示威和报复性聚集时常发生，交叉感染风险大。在这些国家的中国公民的生命安全和身体健康受到严重影响。

紧张的医疗资源、未购买相关医疗保险和较差的隔离条件等加剧了疫情对公民生命安全的威胁。一些国家由于感染患者人数远超医院接收能力，医院床位相当紧张，无法对感染患者“应收尽收”，轻症患者一般自行在家隔离，只有重症患者才会被安排住院。许多海外中国公民一旦出现疑似症状，难以获得检测和救治机会；若不幸被确诊感染，也会因无相关保险，担心无法负担巨额医疗费用开支而在寻求医治方面踌躇不前。而在医疗水平落后的国家，救治则更加困难。此外，部分国家糟糕的隔离条件给隔离人员带来除疫情之外的健康风险。例如，近 6000 名在新加坡的中国务工人员被隔离在外籍劳工宿舍，由于条件差、人员密集、空气不流通，劳工宿舍成为疫情高发场所。

部分外国政府将疫情责任“甩锅”中国，对我进行“污名化”，在海外出现了歧视、辱骂和攻击中国人的现象，个别国家甚至开展专门针对中国公民的执法行动。一是利用网络进行无差别攻击，将新冠病毒称为“中国病毒”，煽动反华、仇华情绪；或利用短信、电话等方式辱骂、恐吓中国公民。二是袭击殴打中国公民。如3月，4 名英国南安普顿大学中国留学生因佩戴口罩外出购餐，遭遇当地青少年挑衅辱骂，1 名中国留学生被殴打。三是针对中国公民任意盘查和滋扰。例如，澳大利亚有关执法机构任意搜查中国公民并扣押物品。美国执法机构针对中国在美留学人员进行的任意盘查、滋扰、没收个人物品、扣留等案件急剧增加。在俄罗斯的中国留学生称，学校曾每天多次测量中国留学生体温，警察上门对中国学生拍照，将个人数据加入追踪系统，但对其他国家留学生并未有此行为。

疫情之下，全球经济衰退，多国社会矛盾凸显，犯罪率上升，治安情况恶化，侵犯海外中国公民财产安全的不法活动增多，集中表现为抢劫、盗窃和诈骗三种形式。不法分子入户抢劫、蓄意破坏中国人经营的商铺，造成经济损失甚至人员伤亡。例如，从7月至9月中旬，在南非连续发生多起针对中国侨民的谋杀、抢劫和绑架等严重暴力犯罪案件，先后有 7 名中国公民遇害。不法分子还冒充中国驻外使领馆工作人员、当地政府官员、警察、医疗人员等，利用高科技手段，打着防控疫情的幌子对海外中国公民实施电信诈骗。

疫情使企业面临现金流趋紧、供应链中断、市场供求普遍下滑等压力，多数企业营业额明显下降，跨境经贸合作难以有效开展，海外中资企业的财产安全和员工的合法经济收入受到影响。因出入境管制措施，中资企业无法按期向海外项目派遣工人，在当地又难寻合适替代人选，物资供应也难以为继，按期完成合同存在困难，面临违约风险。2020年1月，某南亚地区的我国际工程项目承包商向业主发出新冠疫情为不可抗力的通知函，提出大多数项目管理人员和工人均住在位于疫情中心的湖北省境内，受交通管制影响无法按期在春节后返回项目现场，承包商无法在节后按期复工，且由于疫情是承包商无法预见和控制的，属于不可抗力，要求延长工期和索赔因此发生的额外费用。但业主回复称，传染病没有列入特殊风险，因此无法接受在中国发生的传染病引起的业主责任。

(二)

合法居留权和合法就业权

各国采取的出入境管控措施打乱了海外中国公民原有的工作、学习和生活安排，不少人面临租房困难、签证过期、失去合法居留身份等风险。例如在泰国，受国内疫情发展和航班取消影响，同胞“进退两难”，想回国，但航班取消，想留下，签证会过期；在新加坡，大量中国员工需及时办理签证才能入境复工复产。受一些国家疫情防控措施影响，海外中国留学生难以找到合适的住所，生活和居留压力增大。例如，在英国有 1.5 万名 17 岁以下的中国留学生，他们当中很大一部分居住在老人家庭，但根据英国政府规定，70 岁以上老人居家隔离。这让小留学生们陷入两难境地，如继续住在寄宿家庭，不仅感染风险增大，且日常生活得不到照顾；但小留学生们自己又缺乏重新寻找住宿场所的能力。一些海外高校关闭校园，学生们被迫搬离宿舍，但却难以在短时间内重新找到合适的住所，不得不去住旅馆，生活成本骤然上升。

全球经济因疫情出现大衰退，失业率上升，海外中国公民合法就业受到影响。一是不少海外中国劳工文化水平较低、不通外语，从事的多是低技能工种。在疫情冲击下，第一批失业的往往是那些工作本来就不稳定的人，如售货员、服务员、厨房职员、行李搬运工和清洁工等。二是服务业纷纷停摆，大量人员失业，那些春节前回国的工人再次“走出去”就业颇为困难。2020 年 1 月至 6 月，我国对外劳务合作派出各类劳务人员 13.3 万人，较上年同期减少 10.2 万人。三是很多国家的政府为保障本国公民就业，收紧了原本宽松的对外国人的工作签证政策。据在日本的中国留学生称，疫情之下，日本大量企业裁员，就业岗位减少，与疫情之前相比，就业难度增加了许多。

（三）

正常教育权和回归祖国权

国外学校停课或由线下教学改为线上教学，导致留学生学业计划受影响。根据教育部 2020 年 3 月 31 日公布的数据，2020 年海外留学人员总数约 160 万人，当时在国外的约 142 万人。由于图书馆、实验室关闭，留学生无法参与线下学习活动，学习场所止步于家中，因为无法进入实验室完成实验，不得不延期毕业。北京留学服务行业协会发布的《关于“海外疫情对中国留学生影响”的调查报告》表明，73.14% 的受访中国留学生表示学业计划受到影响，另有 62.98% 的留学生希望解决停课或学校关闭后对学生可能造成的学业影响。

部分西方国家污名化中国留学生，破坏双边教育合作，损害中国留学生正常接受教育的权利。如美国以“窃密”“间谍”“安全风险”等理由对中国留学生和研究人员横加限制。另有部分高校在未提前通知并给出正当理由的情况下，中止留学合作项目。如 8 月 26 日，美国北得克萨斯大学切断与中国国家留基委的关系，15 名受资助的中方留学人员签证被撤销，被要求尽快离美。中国留学生对此普遍感到不安，担心因此中断学习甚至无法毕业。

境外疫情迅速蔓延，外防输入压力凸显，为配合国内防疫大局，包括中国在内的国家强化了出入境管制措施，海外同胞回国之路困难重重。一是海外同胞在“该不该回国”问题上面临巨大舆论压力。联合国《公民权利及政治权利国际公约》第 12 条第４款规定：“任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。”回国本来是海外公民享有的合法权益，但疫情之下，网上出现了对海外同胞回国的“攻击”，诸如“千里投毒”的言论让海外公民身处舆论漩涡。

二是海外同胞在“能不能回国”上的选择相对被动。飞机是回国首选交通工具，但受限于民航局 3 月份出台的“五个一”政策以及 6 月份出台的国际航班“奖励机制”和“熔断措施”，机票价格飙升且一票难求，海外中国公民的回国需求难以被满足。还有同胞因不熟悉各国转机政策、防疫健康码国际版填报不合格，或因未持有居留许可证、过境签证等，导致登机被拒，滞留机场，甚至面临被遣返的风险。11 月，中国驻外使领馆发布回国检测新要求，规定搭乘赴华航班回国的乘客需提供 48 小时内“双阴性证明”，并向使领馆申请领取带“HS”标识的绿色健康码后才能登机。有海外公民反映，所在国检测条件有限，难以在 48 小时内提交报告，存在因时效不符而多次申请失败的可能。

二、新冠疫情下对海外中国公民合法权益的保护

疫情发生后，中国党和政府高度重视海外中国公民合法权益保护工作，各级政府部门积极行动，多方配合，保护海外中国公民合法权益。

（一）

保护海外中国公民的人身安全和财产安全

党和国家领导人高度重视海外中国公民生命安全和身体健康。中央政治局常委多次召开会议，强调各部门要加强对境外中国公民的关心关爱，驻外使领馆要做好领事保护、防护指导和物资保障，保护他们的生命安全和身体健康。党和国家领导人在与外国政要谈话中也多次敦促对方采取切实有效措施，维护好他们的生命安全和身体健康。外交部也召开专门会议，强调牢记“外交为民”的宗旨，为海外同胞提供大力支持和帮助。

1. 提供疫情防护指导和物资保障

外交部和各驻外使领馆畅通领保求助热线，回应海外中国公民及其亲属的关切。自 2020 年 4 月至 10 月下旬，外交部 12308 领保热线日均人工接听求助电话 3000 多通，是 2019 年同期的 3 倍之多。使领馆增设热线，积极做好分类服务。如自 2 月 1日起，驻俄使馆开通临时领保手机值班热线。自 2 月中旬起，驻埃及使馆增设 3 条热线，分别为在埃中资企业人员、在埃中国教师和留学生以及其他在埃中国公民提供服务；三条热线分别由使馆经商处、教育处和领侨处负责接听。

多渠道发布疫情信息，提出详细的防疫建议。中国驻日使馆在其官网及微信公众号开辟疫情信息专栏，介绍在日就医就诊须知、疫情最新动态、个人防控指南等。驻苏黎世总领馆通过微信公众号发布领区最新疫情形势、防控措施、定点医院、病例信息等情况。教育部组织专家编写《海外留学人员应对新型冠状肺炎疫情防护指南》，并通过平安留学平台发布。各驻外使领馆也发布自己编写的抗疫手册。

搭建和推荐线上医疗问诊平台，邀请专家为海外公民进行防疫指导，并建立疫情监测和报告制度。驻外使领馆推动国内优质医疗资源通过网络视频等信息手段与当地华社医疗机构对接，提供先进的技术指导和支持；中国驻非洲国家的使领馆协调中国在非洲的 23 家援建医院，以及 40 多家当地医院，向身在非洲 40 多个国家的同胞提供远程医疗咨询。教育部和驻外使领馆建立海外留学人员疫情检测和日报制度。一旦发现感染或者疑似病例，第一时间启动应急机制。卫健委向国外派出抗疫医疗专家组，专家组与当地院校、学联合作，通过座谈会、视频直播等形式开展面向留学人员的健康宣教，详细解答他们关心的问题。

提供急需防疫物资，保障海外公民防疫需求。随着海外疫情持续蔓延，不少国家出现防疫物资短缺情况，口罩、消毒液甚至洗手液纷纷脱销。在财政部、教育部、民航局、卫健委等各部门大力支持下，各使领馆充分调动各种资源，筹措并向留学人员发放“健康包”。在国际客运航班大幅减少的情况下，民航局协调航空公司制订“健康包”物资运输总体方案，优先予以运送。华人华侨和海外中资企业筹集善款，捐赠大量医疗物资，积极参与抗击疫情。海外华商商会筹集防护用品和药品，并派送到当地华侨手中。地方政府统筹协调，筹集防疫物资，通过海外侨（社）团转发、亲属定点邮寄等方式，送到海外侨胞和留学生手中。

2. 争取平等检测权和救治权并积极协助救治

驻外使领馆同驻在国政府卫生部门和医院保持密切沟通，为海外中国公民争取与当地民众平等的检测和救治权利。例如，驻德使馆同德国总理府、外交部、卫生部和有关地方政府密切沟通，推动德方为旅德中国公民，尤其是中国留学生提供公平待遇，要求德方切实保障他们的健康和安全。驻苏黎世总领馆与领区政府卫生部门及有关定点医院保持联系，保障中国公民在就诊、治疗等方面得到与瑞士公民同等待遇。

积极协助救治和照顾不幸感染的海外同胞。一是敦促所在国相关机构全力救治海外中国公民。1 月 13 日，首位海外中国公民在泰国被确诊。驻泰使馆立即敦促泰方组织高水平医护力量开展全力救治并及时向中方通报情况。4 月，西班牙 4 名中国留学生被确诊感染后，中国驻西使馆和驻巴塞罗那总领馆敦促当地医院和有关部门给予全力周到救治，并与国内主治医生、中国赴意大利抗疫医疗专家组保持联系，通过网络渠道为患者提供专业咨询。二是中国驻外使馆组织志愿者照顾患者，为患者康复提供便利。曾有 15 名在马来西亚的中国公民确诊新冠肺炎。他们住院治疗期间，中国驻马大使馆协调当地志愿者进行“一对一”照料，解除他们的生活之忧。

3. 就海外中国公民生命和财产安全受威胁的情况发布提醒和建议并进行交涉

针对面向海外中国公民的抢劫、盗窃、诈骗等侵犯生命和财产安全的事件，外交部及中国驻外使领馆发布内容细致的安全提醒，帮助公民掌握当地疫情动态，提前规避风险。例如领事直通车发布《“平安留学”不能放松！疫情期间亦要谨防“假绑架，真诈骗”》一文，公布真实案例，披露诈骗细节，还原作案过程，以此唤起海外公民财产保护的意识。驻加拿大使馆特别制作了《恐怖！20 万加元瞬间消失》动画短片。此外，教育部“平安留学”平台持续编发《中国留学生安全通报》，介绍疫情期间威胁我国留学人员人身、财产安全的典型案例，并有针对性地提出安全建议。

就海外中国公民因疫情遭受歧视、隔离条件差等问题进行交涉并提供安全保护建议。例如，驻英使馆获悉并核实南安普顿大学 4 名中国留学生遭当地人辱骂和殴打的情况后，即向南安普顿市政府、警方和南安普顿大学提出交涉，要求其依法保护我留学生的安全与合法权益，惩办肇事者。中国驻日使馆建议在日中国公民若遇歧视，可拨打日本法务省及各地法务局设立的人权问题咨询窗口电话或前往窗口咨询，还可拨打法务省设立的专门面向外国人的人权咨询热线，该热线提供中文服务。针对在新加坡工人们反映的隔离居住条件和卫生防疫等问题，中国驻新加坡大使与新加坡人力部常任秘书就解决中国工人诉求进行交流。

面对侵害海外同胞生命和财产安全的案件，中国驻外使领馆高度重视，同驻在国有关部门进行交涉，督促驻在国尽快侦破涉及中国公民的案件，加大违法犯罪打击力度，整顿社会治安秩序。由于老挝发生了多起涉及中国公民的案件，7 月，中国驻老挝大使约见老挝公安部副部长并同外交部副部长通电话，希望老挝政府加快对涉中国公民案件的处理，强化对中方人员和机构的保护，维护好中国公民和华侨华人的生命安全和合法权益。老方表示愿意将持续加大打击力度，整顿社会秩序，切实维护中国在老人员和机构的安全和权益。

4. 出台保障中资企业海外正常运营的文件以减少海外财产安全风险

中国有关政府部门出台文件，旨在保障“走出去”企业海外正常运营。如 2 月 11 日，商务部发布《商务部办公厅关于积极指导帮助走出去企业做好新冠肺炎疫情应对工作的通知（商办合函【2020】50 号）》，要求各地方商务主管部门进一步加强与走出去企业的沟通联系，指导企业及时根据合同规定向业主提出不可抗力主张，尽可能降低损失，向企业提供入境管理、风险预警等有针对性的信息服务，提升风险防范能力。2 月 28 日，商务部、国家开发银行联合印发《关于应对新冠肺炎疫情发挥开发性金融作用支持高质量共建“一带一路”的工作通知》，对受疫情影响的高质量共建“一带一路”项目和企业给予开发性金融支持。对符合条件者，国家开发银行将通过提供低成本融资、外汇专项流动资金贷款，合理设置还款宽限期，开辟信贷“绿色通道”和提供多样化本外币融资服务等方式给予支持。

（二）

保护海外中国公民的合法居留权益

首先，中国驻外使领馆加强与驻在国政府有关部门协商，解决因疫情而产生的涉及海外中国公民的合法居留权问题。如 1 月中旬，由于大量赴泰国旅游的中国公民因疫情发展和航班取消，被迫滞留。经中国驻泰使馆积极与泰方主管部门沟通协调，泰方同意免除持旅游签证或旅游落地签证入境、因疫情影响而滞留在泰的中国公民的罚金，并推出为中国滞留游客办理签证延期的便利举措。2 月中旬，经中国驻俄使馆与俄主管部门协商，就在俄中国公民受疫情影响滞留俄境这一问题寻求解决办法。后俄方同意，持有效俄签证的中国公民，如因疫情停航无法如期离境或确需停留俄境，可在签证有效期内向所属地移民局申请办理延期或办理“临时停留”。

其次，为保障海外中国公民复工复产的合法居留身份，还建立了签证办理“快捷通道”。4 月，中国同韩国建立“快捷通道”，为双边复工复产人员提供往来签证便利，对符合条件的申请者颁发签证。截至 6 月 13 日，中国已同韩国、德国和新加坡正式开通“快捷通道”，在确保防疫安全的前提下，为便利两国必要商务和公务人员往来搭建了渠道。此外，民航局对中外快捷通道要求的复工复产国际客运包机计划审批工作程序进行临时性调整，建立“绿色通道”，优化工作流程、缩短办理时间。

再次，中国驻外使领馆联系当地领事协助志愿者、侨团、商会、酒店和托管机构等，协力解决因疫情导致的宿舍关闭、住房紧张、租房过期等困扰中国留学生的问题。例如，驻纽约总领馆组织侨团力量，以“老乡帮老乡”的方式为留学生提供疫情期间住房、餐饮等方面的帮助；驻日使馆针对部分应届留学毕业生学业结束后住房租期行将届满，因航班安排等原因短期内难以回国的问题，紧急协调在日侨胞，为这些学生提供低价酒店住宿或安排临时宿舍。针对英国小留学生寄宿家庭问题，驻英使馆努力帮助小留学生寻找托管机构。

（三）

保护海外中国公民合法就业权和正常受教育权

第一，中国驻外使领馆与驻在国有关部门沟通，救助失业的海外中国劳工，并积极回应工人就业关切、向其提供法律咨询、指导工人申请失业补贴等。例如，针对新加坡中国工人遭当地雇主解雇的情况，驻新使馆详细记录求助工人信息，指导和协助工人通过与雇主协商、向人力部投诉等渠道解决问题，此外，驻新商务参赞与新外籍劳工中心主席通话，协商救助因疫情失业的中国工人事宜。

第二，为保障海外中国公民正常受教育的权益，中国驻外使领馆同所在国相关部门进行交涉，确保教学计划正常进行。例如，中国驻英大使致信 154 所高校校长及英国教育大臣，希望对方照顾好中国留学生；驻日使馆与日文部科学省建立联络协调工作机制，为受疫情影响的留学生在入学考试、论文答辩、入学返校等方面提供方便和帮助。

第三，坚决反对污名化中国留学生的行为和限制其接受正常教育的行为。针对美国对中国留学生的签证限制以及污名化，中国外交部发言人于 6 月 2 日作出回应，为中国留学生正名。他表示中国留学人员聪明勤奋，一向是中美科技教育交流和两国人民友谊的重要桥梁，美方泛化国家安全概念，以莫须有的罪名出台措施限制中国留学人员赴美签证，严重侵犯了中国留学人员正当权益。在各方的共同努力下，特朗普政府最终取消了针对留学生的签证新规，中国留学生仍然可以正常在美参加网课。

第四，开通国际英文教育平台，推动中外院校加强合作，为疫情期间海外中国留学生学习提供便利。教育部推出高校在线教学英文版国际平台，首批上线 300 多门英文版课程，涵盖医学与疫情防控、自然科学、工程与技术等八个领域。通过教育部平安留学平台和 100 多个驻外使领馆向所有海外留学人员推介高校在线教学英文版国际平台，助力他们在疫情期间的学习。在中方的推动下，一些国外大学允许中国留学生疫情期间在与其合作的中国国内院校就读。比如，7 月初，美国康奈尔大学宣布秋季学期计划，允许中国留学生留在国内就读于与康奈尔合作的几所中国高校。

第五，针对海外留学人员普遍关心的与网络授课相关的毕业后学位认证问题，出台新举措。4 月 3 日，教育部留学服务中心发布《关于新冠肺炎疫情影响下留学归国人员学位认证工作的几点说明》，表示针对部分海外院校在疫情防控期采取延长注册入学时间、开设在线课程、灵活安排毕业答辩等方式协助我国留学人员完成学业的举措，留学服务中心表示理解与支持；受疫情防控影响，留学人员无法按时返校而选择通过在线方式修读部分课程，以及因此导致的其境外停留时间不符合学制要求的情况，不作为影响其获得学位学历认证结果的因素。留学服务中心还专门设立了国境外学历学位认证咨询电话。

（四）

协助海外中国公民回归祖国

第一，考虑到海外公民在回国方面的困难，尤其是海外留学生因校园关闭而面临的居无定所、生活成本上升等问题，外交部同民航局建立了临时航班机制，积极协助海外受困的中国公民返回祖国。截至 11 月 10 日，一共从 92 个国家接回了 7 万多名中国公民。针对一些疫情严重国家的确有困难、急需回国的留学生们特别是未成年学生，领事保护中心会同主管部门和有关使领馆，先后开通 126 架次临时航班，从美国、英国、加拿大、俄罗斯、西班牙等国逐步、有序地接回约 2.9 万名留学生。此外，民航局、外交部、国家卫健委、海关总署、移民局等共同建立专班机制，以入境航班落地后旅客核酸检测结果为依据，对航班实施熔断和奖励措施。

第二，驻外使领馆组织大巴车协助因航班取消而滞留的中国公民经陆路回国。2月 13 日，61 名在越南中国乘客由于越南暂停中越间双向航班，被迫下机滞留在隔离区。中国驻越南使馆决定租用大巴车将滞留中国公民连夜经广西凭祥友谊关边境口岸接回国。

第三，驻外使领馆协调航空公司，为海外同胞退改签机票提供方便。如驻英国使领馆协调有关航空公司，通过正常航班临时退票渠道，协助 400 多名有困难的留英学子紧急回国。

第四，驻外使领馆为公民回国提供信息，发布相关提醒。如告知航班变更和中转机场防疫要求，提醒已购回国机票的中国公民及时准确填报防疫健康信息、做好核酸检查，事先确认是否符合转乘机条件，减少因公民不熟悉流程导致的误机和滞留事件。

三、对新冠疫情下海外中国公民合法权益保护的评价与思考

总体看来，疫情之下，海外中国公民的各项合法权益得到了较为有效的保护，这些保护举措既呈现出中国的优势特点，但也反映了一些值得思考的问题。

（一）

海外中国公民合法权益保护的制度优势

“以人民为中心”的指导理念和“内外联动，集中力量办大事”的制度优势是海外中国公民合法权益保护的有力保障。

“坚持以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。在该理念的指导下，中国党和政府高度重视海外公民合法权益保护工作。在实际工作中，外交部、教育部等政府部门和驻外使领馆广泛了解不同海外公民群体的保护需求，有针对性地采取保护措施。例如，为满足留学生正常学业需求，驻外使领馆致函相关教育机构，督促其保障留学生的正常教育权利，并提供毕业、入学、答辩等便利；为解决海外中国公民因滞留而可能产生的非法居留问题，驻外使领馆与驻在国政府有关部门协商，推动对方为签证延期提供便利；安排临时航班接回确有困难的海外同胞；为保障企业员工复工复产，增设“快捷通道”等。

各方所采取的保护措施积极主动，细致入微。例如驻越南使馆主要馆领导带队赶赴机场，通过中文广播通知、手持写有“中国公民请到机场问讯处寻求协助”牌子等方式，主动寻找在机场滞留的中国公民，协助其回国。为帮助海外留学生解决生活困难，在中国驻比利时使馆的倡议和协调下，当地近 20 家华侨华人社团与比利时 9 家中国学联对接，建立抗疫对口帮扶机制。经驻菲律宾使馆多方协调，菲律宾机场方面为滞留中国游客划出单独休息区域，提供座椅、餐食和安保服务。使馆还发动菲律宾当地侨团和领事协助志愿者前往机场为滞留同胞提供食品饮料，处理购票及有关咨询事宜。在发放抗疫物资时，考虑到儿童用药需医师指导和成人监护，为了避免可能出现的用药不当，专门为小留学生们准备了“少年包”。考虑到很多留学生没有私人交通工具，使领馆采取快递方式或者委托志愿者上门递送“健康包”。

疫情之下，全国从上至下，内外联动，有效地保障了海外中国公民的合法权益。国内方面，除外交部外，包括教育部、商务部、国家民航局、卫健委等在内的其他中央政府部门积极参与其中，形成了良好的跨部门联动。如教育部联合国内高校推荐在线就业和心理辅导平台；商务部提供政策支持，保障中资企业正常经济活动；民航局协调包机，接回生活困难的海外同胞。地方政府也积极参与。例如，一些侨务大省也陆续派出疾控、侨务工作组赴疫情严重国家，看望慰问当地同胞。大批企业和社会组织积极向海外同胞捐赠口罩等防疫物资。有的地方政府还直接组织临时航班，直接从国外接回与本地有地缘联系的海外侨胞。国外层面，驻外使领馆做了大量的保护工作，同时，在驻外使领馆的带动下，当地华人华侨、商会组织以及社会组织组织成立抗疫志愿者队伍，提供了大量实际援助。

（二）

对海外中国公民权益保护中存在的一些问题的思考

疫情不仅放大了海外中国公民合法权益保护工作原本面临的一些挑战，如加剧了一些国家社会治安的恶化；更带来了一些新风险，如新冠病毒的高传染性对生命安全的严重威胁和污名化中国舆论背景下对海外国人的严重歧视等。疫情之下，海外中国公民合法权益保护任务的繁重与保护资源相对匮乏和保护手段比较单一之间的矛盾更为凸显。

新形势下的海外中国公民合法权益保护任务更加复杂。这主要体现在以下几个方面：

其一，污名化中国的国际舆论环境不利于海外中国公民合法权益保护工作的开展。新冠疫情是全球性大流行的传染病，对全人类的健康和生命安全都造成了威胁，各国本应该齐心协力，共克难关。然而，由于疫情严重影响经济正常运行，增加失业人数，一些国家的政府出于各种考虑，或隐瞒疫情，或“甩锅”推责，“污名化中国”，媒体也推波助澜，引发民众不满和社会分裂。这不仅不利于中方就保护海外中国公民合法权益开展国际合作，也恶化了海外中国公民的生存环境，加剧了因疫情带来的困难局面，海外同胞合法权益遭到损害的几率增大，保护需求更显迫切。

其二，疫情之下，如何平衡海外中国公民合法权益保护与维持国内疫情防控成果和经济发展大局之间的关系是一大难题。自 3 月 16 日，中国境外累计确诊病例首次超过境内确诊病例之后，随着国内抗疫战斗取得明显成效，为确保经济恢复，防疫重点转移至“外防输入、内防反弹”。同时，因境外疫情迅速蔓延，影响到海外中国公民的正常生活，很多同胞尤其是留学人员盼望回国。但出于疫情防控需要，包括中国在内的很多国家减少国际航班，强化入境管控措施，归国之路困难重重。中国政府在此问题上面临着两难境地。社会上出现了一些言辞犀利的言论，强烈呼吁中国政府接回海外公民，尤其是海外留学生，如《孩子准备登船的时候，祖国怎能撤掉跳板》《有关部门阻止中国公民回归，是以民为敌的严重错误》等。还有很多留学生家长给有关部门写联名信。但若大规模接回海外公民，国内疫情防控将面临风险。尽管海外中国留学生回国问题现基本告一段落，但广大海外中资企业员工和其他海外公民群体也面临着回国难的问题。从疫情暴发以来，已有约 8 万人回国，在外仍有数十万人。

其三，疫情之下，领事保护作为海外中国公民合法权益保护的重要途径，其工作内容也在不断拓宽。例如，根据外交部 2018 年 3 月公布的《外交部公布领事保护与协助工作条例草案（公开征意见稿）》第十八条，驻外外交机构和驻外外交人员可以根据中国公民、法人和非法人组织的请求，向其提供当地法律服务机构、翻译机构、医疗机构、殡葬机构的名单、联系方式，但不介入其与有关机构之间的服务与被服务关系。但在疫情之下，中国驻外使领馆为海外公民争取与当地公民平等的医疗救治机会，并且督促医疗机构为公民提供全力救治，甚至协调中国公民救治费用等事宜。同样，该草案的第二十三条列出了驻外外交机构和驻外外交人员不得从事的超出领事保护与协助职责范围的事项，其中包括为中国公民在驻在国谋取职业，申办居留证、工作许可证等证件；但在疫情之下，中国驻外使领馆为海外中国公民签证事宜和合法居留问题与当地有关部门进行交涉。此外，为海外公民提供“健康包”是一大创举。

一方面，保护的任务更为艰巨，内容更加宽泛；另一方面，保护的资源却比较缺乏，保护的方式也相对单一。驻外外交和领事机构是海外公民合法权益保护的主要力量。中国海外公民群体规模庞大，远超世界其他国家。从 2010 年起，中国已是世界第二大经济体。但中国外交官和领事官的人员编制却未能跟上经济快速增长和中国海外利益拓展的步伐。疫情期间，外交部和驻外使领馆承受着巨大的工作压力。从落实党中央抗疫要求、同国内外有关部门和机构交涉，到发布安全提醒、接听电话、办理签证、发放健康包、协助撤离，工作量突然陡增。据驻欧美一些国家使馆的外交人员反映，自疫情暴发没有一刻空闲，所有人处于连续奋战的状态。

从疫情期间海外中国公民合法权益保护的情况看，政府在其中起着绝对主导作用，非政府力量（主要是海外华人华侨社团）虽有所参与，但多是在驻外使领馆的号召和倡议之下，自身积极性和主动性没有充分彰显；他们参与保护的方式主要依靠中国驻外使领馆向驻在国有关部门进行交涉和沟通，再由使领馆向其对接具体需求，如协助筹集并发放抗疫物资等。海外中国公民在寻求合法权益保护途径时，对除领事保护之外的其他保护方式如商业途径、法律途径的认知还比较薄弱，利用率非常低。例如，不少海外中国公民因未购买相关医疗保险而忧心忡忡，担心万一被新冠病毒感染后无法负担高昂的救治费用；中国海外企业与当地合作方所签署的合同中并未就流行性疾病为不可抗力因素有所规定，以至于面临疫情带来的违约风险。

结语

在中国与外部世界联系日益密切，共建“人类命运共同体”的过程中，海外中国公民合法权益保护是必须做好的“必答题”。新冠疫情之下，海外公民合法权益保护的任务更为复杂，对外需应对污名化带来的舆论压力，对内面临着平衡海外公民权益保护和国内疫情防控关系的难题；保护资源相对匮乏，保护手段也较为单一。为解决这一矛盾，应积极提升中国的国际话语权，讲好中国抗疫故事，有效应对对中国的污名化；对内在采取一些与海外公民合法权益保护有关的疫情防控措施时，应做好舆论铺垫及对公众的解释工作，尽量减轻国内社会压力；在增加外交人员编制的同时，应充分发挥非政府力量参与保护的积极性；丰富海外中国公民合法权益保护的手段，提升海外公民通过多种方式维护其合法权益的意识和能力。

内容来源：《国际论坛》2021年第1期

国际论坛 | 新冠疫情下的海外中国公民合法权益保护

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